熊丙奇

(21世紀教育研究院院長)

《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》(下文簡稱《決定》)提出,將入戶、入學、入職等與個人生育情況全面脫鉤。降低生育、養育、教育成本。推進義務教育優質均衡發展和城鄉一體化,有效解決“擇校熱”難題。平衡家庭和學校教育負擔,嚴格規范校外培訓。

治理擇校熱、降低育兒成本,以及緩解社會的教育焦慮,并非同一個問題。而這都影響生育意愿。前者主要涉及政府對教育的投入責任以及投入方式調整,應以均衡、普惠的目標發展普惠學前教育、優質均衡的義務教育,而后者則應該擴大受教育者的選擇權,選擇單一、選擇權無法得到滿足,那家庭的教育焦慮也難以緩解。

我國整體教育已經進入后普及時代,按照教育部發布的教育數據,2021年,我國學前教育毛入學率88.1%,九年義務教育鞏固率95.4%,高中階段毛入學率91.4%,高等教育毛入學率57.8%。在后普及時代,辦好教育面對的是人民日益增長的接受好教育的需求與教育發展不充分不平衡的矛盾。不僅要上學,更要上好學。

這也就要求處理好發展公辦教育和民辦教育的關系。公辦學前教育、義務教育以及高中教育,應立足為受教育者提供普惠教育,因此,要強調公共基礎教育資源配置的均等化,并通過加大財政投入,提高均等化配置標準。辦好公共基礎教育,就可大幅減少受教育者的擇校需求,從而降低育兒成本。但是,哪怕公辦教育辦得再好,也無法滿足所有受教育者的差異化、個性化教育需求,這一需求需要民辦教育,甚至更個性化的在家教育來滿足。在美國,就有200多萬適齡學生選擇在家上學。

我國要求所有適齡學生都通過學校教育方式完成9年義務教育,因此,在辦好公辦教育的同時,必須鼓勵民辦教育發展,而且,應該從更好地滿足受教育者的選擇權、差異化需求角度,發揮民辦教育的作用。限制民辦教育發展,限制甚至剝奪受教育者的選擇權,并不能緩解教育焦慮,反而會制造教育焦慮,進而影響生育意愿。也就說是,不管公辦教育資源如何充分,都必須發展民辦教育,其重要作用是滿足受教育者的差異化選擇。

當前發展民辦教育,存在以下問題。一是一些地方以規范民辦教育為名,打壓民辦教育,甚至出現“教育資源已經比較充分,民辦教育可以退場”這樣的論調。隨著近年來出生人口下降,如果地方政府不能正確認識民辦教育的作用,極有可能出現的走向是,民辦幼兒園、民辦義務教育學校、以及民辦高中、民辦大學萎縮。

以學前教育為例,根據全國教育事業發展統計公報,2020年學前教育入園幼兒 1791.40萬人,在園幼兒 4818.26萬人。而我國2018年到2021年的出生人口數據分別為,2018年1523萬人,2019年1465萬人,2020年1200萬人,2021年1064萬。2021年,一些地方的幼兒園已經因為適齡學生減少而招不滿學生。到2023年,就是所有出生幼兒都入園,幼兒園在園幼兒數為4188萬;到2024年,只有3729萬;到2025年,很可能下降到3200萬。在這種情況下,如何處理好發展公辦園與民辦園的關系,就很重要。如果地方政府減少民辦幼兒園招生計劃,限制民辦幼兒園辦學,那么,隨著出生人口減少,大量民辦幼兒園就會退出。公辦園比例提高,會提高學前教育的普惠率,但是,民辦幼兒園的退出,也可能導致家長讓孩子進符合自己教育理念的幼兒園選擇難以滿足。

二是存在將民辦學校按公辦學校管理的傾向,民辦學校不能依法享有辦學自主權,受教育者選擇民辦學校,也受到限制。2016年修訂、2017年9月1日實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》規定,民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位,國家保障民辦學校的辦學自主權。據此,民辦學校應該擁有招生自主權,因為招生自主權是最為重要的辦學自主權,然而,2021年9月1日實施的新版《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》,卻對民辦學校的招生自主權做出限制,要求實施義務教育的民辦學校應當在審批機關管轄的區域內招生,納入審批機關所在地統一管理。而具體實施,就是民辦義務教育學校和公辦學校同步招生、在報名人數超過招生計劃時進行電腦搖號錄取。按照這一招生管理辦法,民辦學校的招生自主權也就不存在,不能自主確定招生的標準與方式。

這不但影響民辦教育的發展,而且,也很大程度約束受教育者的選擇權,一些有條件選擇民辦學校,也希望孩子進民辦學校的家庭,卻不能選擇民辦學校,只能等待搖號結果。而這種做法,在開放三孩政策后,弊端越來越明顯。比如,為緩解擇校熱,各地都在推進義務教育學校“多校劃片”招生政策,就是買了學區(學位)房,也不能進對口學校,而需要搖號,對于“多校劃片”招生的熱門學校,招生實行電腦搖號方式。這帶來的一個后果是,一家三個孩子,有可能搖到不同學校,家長怎么接送?有的地方雖然采取人性化方式處理,根據家庭的意愿,讓二孩到大孩學校讀書,但隨著二孩、三孩家庭增多,就難以為繼。

解決這一問題的根本辦法是,確保所有義務教育公辦學校均衡發展,實行單校對口劃片入學,取消入學門檻。同時,鼓勵民辦學校發展,為有需要的家庭提供差異化選擇。當前,有不少社會輿論把擇校熱的責任推給民辦學校,質疑民辦學校的“掐尖招生”帶動了擇校熱,而這是本末倒置。如果所有公辦學校都提高辦學質量,會有多少家庭選擇民辦學校?遏制了民辦學校的選擇性招生,卻沒有推進義務教育均衡發展,家長對教育的不滿意情緒會增加。

再者,義務教育民辦學校已經要求登記為非營利性學校,應該允許民辦義務教育學校結合社會需求自主定價,而不是政府指導定價、限價,但不少地方都存在不允許民辦義務教育學校自主定價的問題。對于義務教育學校公辦民辦同招政策,民辦學校辦學者指出,要么應按《民辦教育促進法》的規定,“人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務,應當按照委托協議撥付相應的教育經費”,給所有非營利性民辦義務教育學校同樣的生均經費,要么應給民辦學校自主定價權,否則民辦學校很難生存發展。而對于民辦學校的自主定價,選擇民辦學校的家長是能承受的。有的地方政府部門擔心的是部分民辦學校學費過高,觀感不好。而這顯然不是尊重選擇權的合理思路。

為此建議,要辦好生育友好型教育,首先,不能忽視民辦教育發展,民辦教育也是教育現代化不可或缺的重要部分。在辦好公辦教育基礎上,鼓勵民辦教育自主辦學、多樣化發展,充分滿足受教育者的差異化選擇權利,才能緩解教育焦慮。在教育后普及時代,民辦教育的功能確實面臨調整,要從以前的“補充”教育資源,轉變為舉辦多元教育,擴大受教育者的選擇。這是政府部門和民辦教育舉辦者所需要形成的新民辦教育觀。

其次,要依法保障民辦教育的地位和權利,不能用行政權力,打壓民辦教育發展�！稕Q定》要求,以法治為保障。堅持重大改革于法有據、依法實施,將長期以來黨領導人民在統籌解決人口問題方面的創新理念、改革成果、實踐經驗轉化為法律,保障人民群眾合法權益,保障新時代人口工作行穩致遠,保障人口發展戰略目標順利實現。對于發展教育來說,也是如此。要清理于法無據,甚至違反上位法的政策、規定。